申萬宏源：財(cái)政部新聞發(fā)布會亮點(diǎn)“絕不僅僅”四方面

事件：10月12日，國新辦舉行新聞發(fā)布會介紹“加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”有關(guān)情況。

一問：發(fā)布會的核心看點(diǎn)有哪些?

財(cái)政發(fā)布會正面回應(yīng)年內(nèi)財(cái)政收支壓力問題，提出“財(cái)政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，完成全年預(yù)算目標(biāo)”。年初以來，財(cái)政收支持續(xù)承壓，綜合一般公共財(cái)政收支和政府性基金收支來看，前8月廣義財(cái)政支出預(yù)算完成進(jìn)度為55%;廣義財(cái)政收入預(yù)算完成進(jìn)度為59%(詳見《財(cái)政收入對支出拖累加深——8月財(cái)政數(shù)據(jù)點(diǎn)評》)。緩解年內(nèi)財(cái)政收支壓力，本次發(fā)布會已公布的綜合性措施包括安排地方政府債務(wù)結(jié)存限額4000億元和指導(dǎo)地方依法依規(guī)使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金。

安排地方政府債務(wù)結(jié)存限額4000億元政策之所以公布較早，或緣于動(dòng)用政府債務(wù)結(jié)存限額不涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算，可快速落地。2023年底，中央政府債務(wù)結(jié)存限額約8300億元;地方債務(wù)結(jié)存限額約1.4萬億元，其中，專項(xiàng)債結(jié)存限額約7500億元，一般債結(jié)存限額約6800億元。當(dāng)前地方政府債務(wù)結(jié)存限額已安排4000億元，而中央政府債務(wù)結(jié)存限額是否安排使用或仍需跟蹤后續(xù)政策部署。

而“中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”等涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算相關(guān)增量政策，須經(jīng)人大常委會審批，具體部署或需密切關(guān)注后續(xù)人大常委會議。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，2023年之前，中央年中調(diào)整預(yù)算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調(diào)整的3次發(fā)生在1998-2000年8月下旬，分別增發(fā)1000、600、500億元國債用于水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發(fā)一萬億元國債，但其發(fā)行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

同時(shí)，本次發(fā)布會重點(diǎn)闡述了近期陸續(xù)推出的四方面增量政策舉措，同時(shí)強(qiáng)調(diào)逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是四點(diǎn)，其他政策工具也正在研究中。具體來看，一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，使得地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生;二是發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力;三是疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn);四是加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度，針對學(xué)生群體加大獎(jiǎng)優(yōu)助困力度等。

二問：防風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域財(cái)政或如何支持?

發(fā)布會提出的四點(diǎn)增量政策中，前兩點(diǎn)均為支持防風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政政策加碼。

針對地方隱性債務(wù)問題，發(fā)布會提到“即將實(shí)施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施”。

回顧過往，2024年以來，地方債務(wù)化解政策力度不斷加大。2015年至2018年間，置換債發(fā)行規(guī)模超12萬億元。根據(jù)財(cái)政部披露，截至2014年末地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右， 2015年之后，地方政府通過發(fā)行大規(guī)模置換債券，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節(jié)省大量利息 。近期，在2023年7月政治局會議的“制定實(shí)施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發(fā)行1.39萬億元特殊再融資債用于償還存量債務(wù)，明顯高于過去三年近4200億元的平均發(fā)行規(guī)模。結(jié)合本次發(fā)布會指引，新一輪大規(guī)模地方債務(wù)置換或在路上，整體力度或超2015-2018年。

發(fā)布會提出的“將發(fā)行特別國債用于補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本”，過往亦有經(jīng)驗(yàn)參考。

1998年亞洲金融危機(jī)沖擊下，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財(cái)政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，用于注資國有四大行，有效提升四大行資本充足率。特別國債定向發(fā)行中，央行亦給予政策支持;1998年的2700億元特別國債中，超2400億元或源于央行下調(diào)存款準(zhǔn)備金率釋放。

此外，1999年，國務(wù)院批準(zhǔn)下，財(cái)政部出資成立信達(dá)、華融、東方和長城四大資產(chǎn)管理公司，剝離四大行及國開行共13939億元的不良貸款、同時(shí)以債轉(zhuǎn)股的方式消化四大行3574億元的不良債權(quán)等。一系列措施下，四大行的賬面不良貸款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。

本次發(fā)布會提及，“按照‘統(tǒng)籌推進(jìn)、分期分批、一行一策’的思路，積極通過發(fā)行特別國債等渠道籌集資金，穩(wěn)妥有序支持國有大型商業(yè)銀行進(jìn)一步增加核心一級資本”，或指向支持國有大型商業(yè)銀行進(jìn)一步增加核心一級資本政策持續(xù)時(shí)間較長，且除了發(fā)行特別國債外或包括其他籌集資金渠道。

三問：房地產(chǎn)與民生政策有什么亮點(diǎn)?

專項(xiàng)債券允許用于土地儲備，調(diào)節(jié)土地供需，緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)性和債務(wù)壓力。針對土地市場，財(cái)政部副部長廖岷表示“支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲備項(xiàng)目”。土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行暫停始于2019年9月的國務(wù)院常務(wù)會議，當(dāng)時(shí)提出專項(xiàng)債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。2021年起專項(xiàng)債券可用于租賃住房相關(guān)的土地儲備項(xiàng)目，不安排一般房地產(chǎn)項(xiàng)目。本次發(fā)布會重啟土儲專項(xiàng)債的發(fā)行，但其目的更多是調(diào)節(jié)土地市場均衡，同時(shí)防范房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

專項(xiàng)債券、保障性安居工程補(bǔ)助資金向收購存量房傾斜。針對收購存量房，財(cái)政部副部長廖岷表示“一項(xiàng)是，用好專項(xiàng)債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房。另一項(xiàng)是，繼續(xù)用好保障性安居工程補(bǔ)助資金……適當(dāng)減少新建規(guī)模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源?！鼻捌谘胄幸呀?jīng)調(diào)整了保障性住房再貸款相關(guān)政策，疊加本次財(cái)政進(jìn)一步加碼收購存量房力度，二者均是對9月政治局會議“要促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，對商品房建設(shè)要嚴(yán)控增量”的落實(shí)。

民生先以教育作為切入點(diǎn)，財(cái)政擴(kuò)大高校學(xué)生資助政策。財(cái)政部副部長郭婷婷表示將會同相關(guān)部門從獎(jiǎng)優(yōu)和助困兩方面，分兩步調(diào)整完善高校學(xué)生資助政策。第一步，在2024年實(shí)現(xiàn)國家獎(jiǎng)學(xué)金獎(jiǎng)勵(lì)名額翻倍，提高本?？粕?jiǎng)學(xué)金獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，提高本?？粕鷩抑鷮W(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)，加大國家助學(xué)貸款支持力度;第二步，2025年提高研究生學(xué)業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還將提高普通高中國家助學(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)，提高中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大資助范圍。

風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)變化超預(yù)期，政策超預(yù)期。

本文編選自微信公眾號“申萬宏源宏觀”，智通財(cái)經(jīng)編輯：陳宇鋒。